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正確理解土地管理參與宏觀調控
正確理解土地管理參與宏觀調控
     
      200695,國務院出臺了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》(以下簡稱《通知》),成為我國土地管理參與宏觀調控的一次重大轉變,體現了中央政府決定通過土地閘門(又稱之為地根)這一特殊手段的運用,達到對經濟的調控、對土地資源的?;ぜ吧緇崳侍獾慕餼齙榷嘀嗇勘?,這是我國在城市化、工業化快速發展這一特定時期的特定手段,符合我國國情的重大戰略性措施。
  《通知》是在我國土地管理和利用中存在的突出問題的深層次背景下出臺的。在新政出臺后,有些問題需要進一步思考和解決?! ?/B>
 
一、目前我國土地管理和利用中存在的突出問題

 ?。ㄒ唬└刈試炊倘泵芡懷?,國家糧食安全受到挑戰。近幾年,我國的耕地面積以驚人的幅度減少。1999年,全國耕地面積減少650多萬畝,2000年減少近1500萬畝;到了2002年,這個數字已經變成2500多萬畝。2003年,全國凈減耕地3800萬畝。1996年到2004年的8年時間里,我國耕地面積從19.51億畝減少到18.37億畝,凈減了1.14億畝;人均耕地面積從1.59畝減少到1.41畝,下降了11.3%。由于耕地面積連年減少,糧食播種面積不斷下降,糧食總產量和人均糧食占有量連續幾年減少。2003年,糧食總產量降至上世紀90年代以來的最低點;與此同時,糧食消費量逐年增加,糧食產需平衡的年度缺口不斷擴大。今后,隨著人口增長和生活水平提高,我國糧食需求將繼續增加。國內的政策研究專家警告,耕地的連年減少已經威脅中國的糧食安全,如果不遏止耕地快速減少的趨勢,我國糧食安全的基礎就會嚴重削弱。
 ?。ǘ┩戀卮址爬?,影響著新型工業化、城鎮化的道路。推進工業化、城鎮化不可避免地要占用一些土地。但近年來亂占濫用耕地、嚴重浪費土地的問題,已經到了觸目驚心的地步。有的地方近幾年來建設用地成倍增長,占地增長速度大大高于經濟增長速度。有的地方在今后幾年內,將用完除基本農田的全部耕地,面臨無地可用的局面。另有一組數據顯示,目前中國城鄉建設用地約24萬平方公里,城市人均建設用地已達133平方米,遠遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平;2004年全國村莊建設用地2.48億畝,按當年農業人口計算,人均村莊用地218平方米,高出國家定額最高值(150平方米/)45.3%。我國現有城鄉建設用地從總量上來看,已足夠16億人口達到世界發達水平的用地需要。一方面土地資源稀缺,另一方面土地浪費嚴重,土地粗放利用主要表現在非市場化的用地上,如工業用地、公共部門用地(大馬路、大花園、大校園、大辦公樓等)。如果按這樣持續下去,新型工業化、城鎮化進程將難以為繼。
 ?。ㄈ┏鞘忻つ坷┱?,隨意征地并且補償不到位,影響社會穩定和國家長治久安。土地不僅是最重要的農業生產資料,而且是農民最基本的生活保障。由于大量征占耕地,使得農民失去土地。不少地方還壓低補償安置標準,不考慮農民的長遠生計,導致部分農民成為種田無地、就業無崗、社保無份的三無農民,生活水平降低。如果繼續聽任亂征濫用耕地,失地失業農民大量增加,后果將極為嚴重,直接影響社會穩定和國家長治久安。
 ?。ㄋ模┲醒牒偷胤酵戀毓芾砟勘瓴灰恢?,土地閘門控制不緊,影響經濟宏觀調控效果。
  中央強調土地?;?,而地方強調的是發展,兩者之間目標存在差異。又由于土地的屬地化(不動產)、土地利用轉化的不可逆特性,監控、審批權在中央,具體使用權在地方等特性。待中央發現土地違規時,土地已經轉變用途了,這種時差,常常以因公違法違紀下不為例而糾正。這種只對事不對人的處理,使得地方政府的土地閘門長期控制不緊。2003年下半年以來,我國經濟運行中出現了一些突出矛盾和問題,一些地方和行業盲目投資和低水平重復建設嚴重,全社會固定資產投資規模偏大,新上項目過多,增速過快,資源和能源壓力大,局部經濟發展過熱;經濟結構出現一定的失衡,生產資料價格上漲幅度大,并帶動消費品價格上漲,經濟發展面臨通貨膨脹的壓力,直接影響了國家對經濟實施宏觀調控的效果。

二、土地新政出臺后需要進一步思考和解決的相關問題

  從這次土地調控來看,從嚴從緊、嚴格?;?、規范利用、合理分配、責任落實、強化監管,將是今后長時期土地管理工作的指導方針。切實?;じ?,維護國家糧食安全;合理補償被征地農民,實現長遠生計有保障,維護社會穩定;提高土地利用率,有效保障土地供給,促進經濟社會全面、協調、可持續發展,將是土地調控和管理工作要實現的基本目標。在推進建設社會主義市場經濟過程中,依法、依市場規律和公共管理的原則將是開展土地宏觀調控工作的基本行動準則。
  在今后開展加強土地調控工作中,我們還需要把握和注意以下一些問題:
 ?。ㄒ唬┘憂客戀氐骺?,不是取代土地市場對土地資源發揮基礎性配置作用,而是為了使土地市場運行更加規范和有效。我們建立的是社會主義市場經濟,歷史經驗證明,市場機制是迄今為止配置稀缺資源最有效的方式和途徑。在配置日益稀缺的土地資源方式中,市場機制同樣是最佳的選擇。但市場不是萬能的,同樣存在著缺陷,市場機制的缺陷使得城市土地資源的配置不能趨向帕累托最優狀態。市場機制雖然在城市土地資源配置中具有難以替代的基礎性作用,但并不能實現完全的配置效率。為彌補和矯正市場機制的不足,政府必須進行干預,即調控。但干預不等于控制或者取代市場,只是在市場機制失靈的領域進行調節,土地調控的最終目的還是使土地市場運行更加規范和有效。而且,政府開展土地宏觀調控所采取的主要手段是法律和經濟手段,必要時才輔之以一定的行政手段。因此要處理好市場無形之手和政府調控有形之手的關系,使之相得益彰,而不是互相取代。
 ?。ǘ┘憂客戀氐骺?,還需要重視土地財產權和管理權的完善和建立。完善的土地產權體系是土地市場機制有效發揮配置土地資源基礎性作用的保證,從而會減少對土地調控的依賴。目前國有土地產權制度中有關權能的行使不僅缺乏明確的時間邊界,也缺乏明確的空間邊界,這必然造成土地經營行為的外在性,國有土地產權制度的缺陷使產權失去了它應有的激勵功能,經濟主體通過市場進行土地產權交換就容易產生混亂和摩擦,從而產生對土地調控的依賴。同時,目前農村集體土地產權主體不夠明確,呈多樣化或缺乏真正的人格化的農村土地產權代表,同時各種權能界定不清,這直接造成土地權屬關系不清,土地征收征用大量發生且不規范,耕地大量流失,農民土地權益受損,引發土地糾紛,導致土地市場混亂,土地資源很難合理配置和有效使用,這也對土地調控提出了要求。因此要界定土地的產權和各級政府在土地方面的行政管理權,使得用地者、管理者清楚各自的權責,土地的合理利用與?;げ拍苷嬲靡月涫?。新制度經濟學家Y.巴澤爾也曾指出:在對于處在交換過程中的那些商品的權利價值上升時,很可能產生交換當事人之間的糾紛,糾紛的解決就是對有爭議的權利的界定。
      ()健全相關法律制度,加快推進涉及到土地宏觀調控的有關法律和制度的修改完善。調控政策的有效落實、調控效果和目的的取得和實現,僅僅依靠土地政策本身很難達到,相關法律和制度是重要的保障條件。如土地規劃法、土地監察法、物權法等等。
 ?。ㄋ模┳⒅匱芯客戀乩婊頻髡凳┑木嚀宀僮韃街韜褪凳┬Ч蘭?,最大限度協調各方利益目標。通過建立合理的土地利益調整機制,在各土地權利主體中合理分配土地利益,引導各土地權利主體形成理性的經濟行為預期,從而采取合理經濟活動行為,使其符合社會主義市場經濟健康發展的需要,是今后加強土地宏觀調控,健全土地市場的重要舉措,也是工作開展的方向。因此需要不斷探索建立土地利益調整機制,研究土地利益機制調整實施的具體操作步驟,并經常性開展實施效果評價檢查工作,最大限度統一中央和地方發展目標,并把改革成本降到最低的土地利益機制調整道路。
  ()完善土地宏觀調控過程中的公眾參與和監督機制。隨著社會主義市場經濟和政治民主乃至行政民主的迅速發展,公共政策已經成為政府調控現代市場經濟和進行社會管理不可或缺的重要手段之一,其作用和影響愈來愈大。然而,由于政府自身的缺陷和公共事務愈加復雜等因素,致使單靠政府的力量已很難制定出科學、合理、公正的公共政策,政府能力也因之被逐漸削弱。于是,公民參與公共政策已是勢在必行。其實公共政策的最終來源就是社會民眾,公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎。所以,政府在土地調控政策制定和實施過程中(與公眾利益密切相關),應積極建立、健全參與機制,并不斷增強公眾的參與能力。參照國外的做法,遵循公開的原則,實行公示制度,將有關政策草案公布于眾,舉行專家咨詢會和公眾咨詢聽證會,實行民主評議、管理,并讓廣大公眾參與土地宏觀調控政策實施情況的監督,通過合作、協商、伙伴關系等方式形成一個政民互動的合作網絡,在提高土地宏觀調控有關政策制定質量和實施效果的同時,提升政府行政能力。
  (加強土地政策參與宏觀調控的基礎理論與應用研究?!鍛ㄖ肥侵醒爰憂亢透納坪旯鄣骺氐囊幌鈧卮缶霾?。運用土地政策,參與宏觀調控是一個全新的課題,或者說土地政策參與宏觀調控是我國特殊國情、特定發展階段下的一個特殊選擇。當前,我國經濟發展模式還是屬于政府主導型,各類企業的自我約束機制還沒有真正形成。在這種情況下,選擇土地政策參與宏觀調控,有其特殊性??梢運?,土地政策參與宏觀調控是我國宏觀經濟調控政策實踐中的新特征,由于土地政策調控具有一定的特殊性,其有效發揮作用終究是要與財政、貨幣、產業等相關政策的相互配合和協同運用,因此應在深入研究其基礎理論的基礎上,研究土地調控政策與財政、貨幣、產業政策之間的內在關聯和作用機理,并最大程度使得上述政策產生共振效應,產生最大的調控效力,同時根據經濟發展環境和條件研究確定不同時期、不同領域內調控的方向側重點,同時又要充分考慮調控效果的時滯效應,動態地把握好土地宏觀調控的應用實踐,通過以上理論應用研究工作,從而最終構建起我國土地宏觀調控的科學管理理論體系。
 ?。ㄆ擼┪Vね戀氐骺匭Ч?,還需要提高各種土地方針政策的執行力度,研究制定相關實施細則,保證政策執行不落空。
  總之,《通知》的出臺標志著我國土地管理制度向前邁了一大步,它將改變土地管理從計劃經濟審批模式向市場經濟資源合理配置模式轉變,土地利用從粗放式向集約式轉變,土地調控目標從中央向地方下沉,使地方兼有發展和?;さ腦鶉?,從而使區域間的土地利用與經濟發展達到和諧。但要實現土地管理目標和宏觀調控目標,各級政府任重道遠。
(來源:中國發展觀察)

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